Le système fiscal sénégalais a connu plusieurs mutations depuis 1960. L’analyse dans une perspective historique permet de découper son évolution en quatre grandes périodes.
La période de 1960 à 1979
Au début des indépendances, le Sénégal fait partie des pays qui ont très tôt opté pour une politique économique orientée vers les activités d’import-substitution. Elle se fonde sur des barrières tarifaires ou non tarifaires permettant au pays de produire lui-même ce qu’il importe créant ainsi un développement endogène. Dans cette optique, il fallait protéger les unités industrielles contre la concurrence provenant de l’extérieur et éviter une fiscalité intérieure lourde.
Pour cela, le Sénégal a fait l’option de laisser perdurer le système fiscal hérité de la période coloniale qui était principalement constitué par les prélèvements fiscaux largement constitués de taxes indirectes sur les échanges commerciaux avec l’extérieur.
Jusqu’à la fin des années soixante- dix, l’introduction de la Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA) en 1979 a été la principale réforme apportée à la fiscalité intérieure. Les statistiques disponibles au cours de la décennie 1961-1970 indiquent une très nette domination des impôts indirects (73,7% des recettes fiscales). Les droits d’enregistrement représentaient environ 3,3%. Les impôts directs ont atteint leurs parts les plus importantes en 1960-61 : 30,4% et 1969-70, 29,6%.
Sur la décennie suivante, la structuration des recettes fiscales est restée quasi inchangée. Les impôts indirects, les impôts directs et les droits d’enregistrement ont représenté respectivement 67,9%, 26,8% et 3,4% des recettes fiscales.
L’échec des politiques économiques d’import-substitution, dû en partie à l’étroitesse du marché domestique et à l’absence de pressions concurrentielles, a emporté avec lui les politiques fiscales qui y étaient adossées.
Un peu avant les années 80, l’environnement économique international a commencé à changer avec la baisse des cours des matières premières. L’essoufflement des finances publiques s’est alors accompagné d’une montée de la dette devenue de plus en plus importante. Avec un PIB par tête négatif (-0.2%) entre 1960 et 1979, il fallait revoir tout le système économique et financier et ajuster par conséquent la politique fiscale.
La période de 1980 à 1993
Dans le cadre du Programme d’Ajustement à Moyen et Long Terme entre 1985 et 1992, une palette de mesures fiscales a été prise allant dans le sens d’assainir les finances publiques mais aussi alléger la fiscalité sur les entreprises du secteur privé.
En matière d’impôts indirects, l’essentiel des mesures prises, pour appuyer la Nouvelle Politique Industrielle (NPI), a été orienté vers la baisse de la fiscalité de porte et à la rationalisation des exonérations. En outre, la TVA intérieure a été élargie au secteur informel avec l’introduction de la taxe d’égalisation en 1990.
Concernant la fiscalité directe, elle a été rationalisée et simplifiée grâce notamment à la mise en place, à travers la loi n° 90-01 du 02 janvier 1990, d’un taux unique d’Impôt sur les Sociétés à 35%, et à l’instauration de l’Impôt sur le Revenu des Personnes Physiques (IRPP) en lieu et place de divers impôts cédulaires et de l’impôt général sur le revenu.
Ces multiples modifications n’ont pas, cependant, entrainé des bouleversements importants dans la répartition de la charge fiscale entre les différentes catégories d’impôts. Les impôts indirects et les impôts directs maintiennent globalement leur niveau antérieur de contribution. Les premiers restent entre 26,2% sur la période 1981-1990 et 27,6% entre 1988-1990 et les secondes entre 67,7% et 66% sur ces périodes respectives.
La période de 1994 à 2000
A partir de 1994, les principales réformes introduites sur le plan fiscal iront dans le sens de l’atténuation du choc de la dévaluation sur le pouvoir d’achat des ménages tout en assurant un niveau satisfaisant de recettes et la préservation de la compétitivité des entreprises.
Sur le plan de la fiscalité intérieure, nous avons assisté à la simplification de la TVA qui passe de cinq à deux taux. Sur la même période, plusieurs mesures allant dans le sens d’élargir l’assiette fiscale ont également été prises notamment à travers la suppression et les révisions de plusieurs conventions entre l’État et certaines entreprises.
Ces différentes mesures associées à celles prises sur la fiscalité de porte ont permis de faire progresser les recettes fiscales de 267,9 mds en 1994 à 537,1 mds en 2000 soit une progression de 100,4%. La part des recettes fiscales sur le PIB a ainsi progressé en moyenne de quatre de pourcentage passant de 12,4 % à 16,1%.
Toujours durant cette période, le système fiscal sénégalais reste dominé par les impôts indirects qui ont représenté en moyenne 73% des recettes fiscales contre 23,2% pour les impôts directs.
A partir de l’année 2000
A partir de l’année 2000 jusqu’en 2012, la politique fiscale du Sénégal s’est infléchie en s’orientant davantage vers la promotion de l’investissement. Concrètement, le taux d’impôt des sociétés est passé de 35% à 33% puis à 25% avant de remonter à 30%. Les régimes fiscaux dérogatoires tels que ceux du code des investissements et du code minier ont été révisés.
Cette période a également été marquée par les tentatives de fiscalisation du secteur informel à travers la simplification du dispositif fiscal. Nous avons assisté à la mise en place, par la loi 2004-12 du 06 février 2004, de la contribution globale unique (CGU) qui regroupe plusieurs impôts et taxes (impôt sur le revenu, contribution des patentes, minimum fiscal, contribution des licences, TVA, contribution forfaitaire à la charge des employeurs).
Au niveau communautaire, des changements sont intervenus, après les années 2000, dans le cadre de l’harmonisation de la fiscalité indirecte intérieure et extérieure des Etats membres de l’UEMOA. La fiscalité intérieure a été reconfigurée, notamment à travers la loi du 18 septembre 2001 instituant un taux unique de TVA à 18%.
A partir de 2012, le système fiscal s’est renouvelé avec les acquis de la réforme du Code général des Impôts entré en vigueur le 1er janvier 2013 qui avait pour objectif :
l’amélioration de la qualité du dispositif fiscal ;
l’accroissement de rendement budgétaire de l’impôt par l’élargissement de l’assiette ;
la promotion d’une meilleure justice fiscale et le consentement à l’impôt ;
la mise en place du droit fiscal commun incitatif pour promouvoir la croissance économique et améliorer l’environnement des affaires.
Ainsi, la réforme du CGI de 2012 a consacré la baisse de l’impôt sur le revenu (IR). Une mesure qui visait notamment à améliorer le pouvoir d’achat des salariés dans le public comme dans le privé.
En vue de taxer les revenus du capital plutôt que le capital lui-même, le législateur sénégalais, dans la même réforme, a consenti d’une part, à une baisse substantielle des droits d’enregistrement sur les transactions immobilières ainsi que sur les actes de création ou d’augmentation de capital des sociétés et d’autre part, à l’augmentation du taux de l’impôt sur les sociétés (IS) qui passe de 25% à 30 %. Cette hausse du taux de l’IS avait aussi pour but d’atténuer les pertes de recettes occasionnées par la baisse de l’IR.
La réforme de 2012 a également consacré la baisse du taux de la TVA à 10% pour les prestations fournies par les établissements d›hébergement touristique agréés.
Afin de renforcer le niveau de recouvrement des recettes, le système fiscal sénégalais s’est renforcé, depuis 2012, par la création de nouveaux prélèvements fiscaux notamment : la Taxe sur les produits cosmétiques (2013), l’Acompte sur les Bénéfices Industriels et Commerciaux (2015), la Taxe spéciale sur le ciment (2017), la Contribution spéciale du Secteur des Télécommunications (CST) (2018), le Prélèvement sur les compagnies d’assurances (PCA) (2018).
Sur le plan de la fiscalité internationale, le Sénégal a entrepris, depuis 2012, le renforcement de son arsenal législatif pour mieux lutter contre l’érosion des bases d’imposition et les transferts de bénéfices et tirer parti du nouvel environnement de transparence fiscale.
Dans le même sillage, il a adhéré, en 2016, au cadre inclusif sur le BEPS (érosion des bases d’imposition et les transferts de bénéfices) s’appropriant ainsi des normes et outils découlant des nouvelles règles de fiscalité internationale.
Nous le voyons bien, depuis 1960, le système fiscal sénégalais a, tant bien que mal, essayé de s’adapter aux différentes politiques économiques mises en place par l’Etat avec des effets plus ou moins visibles sur le niveau de mobilisations des recettes.
Youssou NDIAYE
