Depuis 2012, les performances budgétaires du Sénégal ont connu un impressionnant bond en avant. S’il est vrai que différentes lois organiques ont marqué l’évolution du budget du Sénégal, il n’en demeure pas moins que le vrai coup d’accélérateur a été enregistré à partir de 2012. Le budget est passé du simple à plus du double. Malgré ces performances, le Sénégal continue de se réajuster pour une meilleure efficacité.
Les quatre lois organiques qui ont fait l’histoire budgétaire du Sénégal
Depuis son accession à l’indépendance en 1960, le budget du Sénégal a connu quelques mutations majeures. Il s’agit de quatre lois organiques relatives aux lois de finances et deux approches de gestion budgétaires différentes. La première remonte au 14 mai 1962 d’avant la création de l’Union économique et monétaire ouest africain (UEMOA). Elle était axée sur les moyens et le contrôle de régularité et du respect des procédures d’exécution de la dépense publique. Elle aura connu des modifications, en 1963 et en 1974. La deuxième, intervenue le 15 octobre 2001, a transposé la directive communautaire 05/1997 relative aux lois de Finances. Elle maintient la même ligne de conduite que celle de 1962. En application des dispositions du Traité de l’UEMOA relatif à l’harmonisation des législations et procédures budgétaires, des lois de finances et des comptabilités publiques), l’UEMOA venait de se doter de son premier cadre harmonisé des Finances publiques (1997/1998).
Dix ans plus tard, la troisième loi organique intervient pour transposer la directive 06/2009/CM/UEMOA relative aux lois de Finances. « Les directives de 1997/98 sont abrogées et remplacées par celles de 2009. La directive du cadre juridique, pour marquer une rupture totale avec les pratiques d’un budget de moyens, s’adosse sur la démarche de performance, la responsabilité et la liberté d’action du gestionnaire et la reddition des comptes. La LOLF 2011-15 a été modifiée en urgence en décembre 2016 pour différer de trois ans son entrée en vigueur au 1er janvier 2017, donnant ainsi cours légal à la LOLF 2001- 09 », renseigne une note de la direction du budget. La dernière loi organique intervenue en 2020 vient corriger les insuffisances et lacunes relevées dans la première transposition des directives du cadre harmonisé des Finances publiques de l’UEMOA intervenue entre 2011 et 2012.
Au début, était un budget de 40,2 milliards de FCFA
Pour arriver aux performances budgétaires actuelles, le Sénégal a dû faire du chemin. 40,2 milliards de FCFA dont 9,7 milliards de dépenses en capital. C’est le premier budget du Sénégal indépendant. Il y a 60 ans, ce premier budget de l’Etat à cheval sur deux années civiles, s’équilibrait en recettes et en dépenses à 40,2 milliards de FCFA. Ainsi, de 1978 à 2000, plusieurs plans dits de stabilisation, de redressement économique et financier, d’ajustement et de dévaluation du franc CFA marquée par une stagflation doublée d’une austérité budgétaire, ont mis en veilleuse les instruments de guidage de la planification stratégique. La priorité étant accordée au rétablissement des bases de la croissance économique, de l’équilibre financier et budgétaire, le budget de moyens fortement mis à contribution durant la longue période d’ajustement structurel, a connu ses premières mesures de réforme de structure. 
En 2012, les ressources totales de la loi de finances initiale sont arrêtées à 2 299,286 milliards F CFA contre 2 284,686 milliards F CFA dans la loi de finances Rectificative 2011 soit une hausse de 14,600 milliards F CFA en valeur absolue ou 0,64% en valeur relative. En 2013, les dépenses du Budget général se chiffrent à 2 485,034 milliards de francs CFA. L’année suivante, les charges totales sont arrêtées à 2 732, 020 milliards de FCFA. Comparées à l’année 2013, elles ont connu une hausse de 200,9 milliards de FCFA en valeur absolue et de 7,9% en valeur relative.
L’année suivante, les recettes budgétaires et les dons attendus s’élèvent à un montant de 1891 milliards de francs CFA et les dépenses à un montant de 2 287 milliards de francs CFA (dépenses courantes et dépenses en capital). Pour l’année 2015, la loi de Finances 2015 chiffre les recettes à 1 707,1 milliards de FCFA. La loi de finances initiale (LFI) 2016, adoptée à l’Assemblée nationale sénégalaise le 24 novembre a pour la première fois de l’histoire du pays franchi la barre des 3 000 milliards de F CFA. Le budget s’établit alors à 3 022 milliards de F CFA, en hausse de +5,33 % sur un an (contre 2 869 milliards de F CFA pour la LFI 2015).
En 2017, l’Assemblée nationale adopte le budget arrêté à 3360 milliards de frs CFA. Pour l’année 2018, il passe à 3 597,8 milliards de FCFA, soit un accroissement en valeur relative de 10,8% ou en valeur absolue de 349,7 milliards de FCFA par rapport à 2017. En 2019, le budget est arrêté à 4 071.8 milliards de FCFA. Il excède de 297,1 milliards de F CFA, soit +8%, celui de 2018 (3 709 milliards de F CFA). Le Budget 2020 est arrêté, à 3 258,45 milliards FCFA en recettes et 3 708,95 milliards FCFA en dépenses, soit un déficit budgétaire de 450,5 milliards FCFA, correspondant à 3%. Pour l’année 2021, le budget est de 3833,9 milliards de FCFA de dépenses. Le budget général pour l’année 2022 s’élève à 3 461 milliards de FCFA en recettes et à 4 245 milliards de FCFA en dépenses.
2023, le record
La loi de finances 2023 a été arrêtée à un niveau historique de 6411,5 milliards de frs. Ce montant est éclaté en des dépenses arrêtées à 5 141,9 milliards et à l’amortissement de la dette à 1269,6 milliards. Mais la structuration de ce budget en dit beaucoup sur l’efficacité budgétaire sénégalaise. En effet, même si les retombées de la première année d’exploitation des hydrocarbures durant le dernier trimestre 2023 avec 51,6 milliards de frs attendus, il faut signaler que la fiscalité apportera une bonne partie grâce à la Stratégie des recettes à moyen terme (SRMT) qui permettra d’engranger 434,6 milliards FCFA en valeur absolue et 14,2 % en valeur relative. Selon le document de la loi des finances 2023, ce budget symbolise la manière dont l’Etat, à travers la collecte et l’allocation des ressources améliore les performances budgétaires.
Globalement, détaille le document, le budget 2023 va enregistrer des recettes fiscales et non fiscales provenant de l’exploitation des hydrocarbures d’un montant de 51,6 milliards FCFA répartis conformément à la loi portant sur les hydrocarbures dont 33,7 milliards FCFA pour le budget général et 17,9 milliards FCFA pour les comptes spéciaux du Trésor. Et pour mieux comprendre les avancées du Sénégal en matière de budget, il faut voir la part attendue de la fiscale. Selon le document de la direction du budget, les recettes fiscales sont projetées à 3 486,7 milliards de FCFA dans le projet de loi de finances de l’année 2023, contre 3 052,1 milliards FCFA dans la loi de finances rectificative (LFR) de 2022, soit une hausse de 434,6 milliards FCFA en valeur absolue et 14,2 % en valeur relative. « Ces bonnes perspectives s’expliquent par l’accélération de la mise en œuvre de la Stratégie des Recettes à Moyen Terme (SRMT), qui fédère et coordonne l’action des services de l’Etat pour une mobilisation efficiente des ressources publiques », détaille un document du ministère des Finances et du Budget.
Dans le même sillage, les recettes non fiscales vont connaître une baisse de 26,2 milliards de FCFA en 2023, comparativement à la LFR 2022 du fait de la non- reconduction d’une recette exceptionnelle (vente de terrains CDC). Elles vont passer de 180 à 153,8 milliards FCFA avec notamment la collecte d’un montant de 14 milliards FCFA de recettes non fiscales tirées de l’exploitation des ressources d’hydrocarbures au budget général. Les tirages sur dons en capital vont augmenter de 12,3 milliards de FCFA, passant de 220 à 232,3 milliards FCFA tandis que les dons budgétaires seront relativement stables, avec une légère progression de 0,7 milliard FCFA (46 à 46,7 milliards FCFA).
À ces options s’ajoute l’endettement. Selon les services du ministère du Budget, pour 2023 par exemple, les intérêts de la dette vont passer de 350 milliards FCFA dans la LFR 2022 à 424,32 milliards de FCFA dans le PLF 2023, soit une hausse de 74,3 milliards FCFA en valeur absolue et 21,24 % en valeur relative. Une situation favorable qui s’explique, selon la direction du Budget, par le fait que Sénégal continue de bénéficier de la confiance de la communauté financière internationale et présente un profil de risque modéré grâce à une gestion prudente de son endettement, ses performances économiques avec des taux de croissance appréciables, la bonne tenue de ses finances publiques et la qualité de ses politiques publiques qui le placent sur la voie de l’émergence.
À ces niches de financement, le Sénégal a décidé d’ajouter une autre non moins importante. C’est l’optimisation de la dépense publique. En effet, à travers la réduction de son train de vie et la rationalisation de son mode de gestion, ce qui s’est traduit par des économies substantielles réalisées sur certains postes de dépenses budgétivores telles que les dépenses de téléphone, des logements conventionnés ou des véhicules de fonction.
Le budget programme, par souci d’efficacité
Depuis le 1er janvier 2020, le Sénégal est passé d’un budget de moyens à un budget programme. Selon des informations de la direction du budget, désormais avec cette nouvelle approche, le budget de chaque ministère est désormais présenté sous forme de programmes, dont le nombre varie entre deux et neuf. Un programme dit « support » (dénommé « Pilotage, gestion et coordination administrative ») et qui regroupe les crédits affectés aux services transversaux ou d’appui et des programmes dits « métiers » dont le nombre est entre un et cinq, la dénomination et le montant des crédits dépendent, évidemment, du périmètre de compétences du ministère.
A cela, s’ajoutent les programmes des Comptes spéciaux du Trésor (CST) dont le nombre global est de sept (07) et concernent juste quelques départements (Présidence (1), Forces armées (1), Intérieur (1), Economie maritime (1) et Finances et Budget (3)). Chaque programme est piloté par un responsable de programme (Rprog), nommé par décret sur proposition du ministre de tutelle. Le Responsable de Programme est chargé, sur le plan opérationnel, de gérer son programme : élaboration des plans de travail, répartition des moyens entre les services techniques chargés de la mise en œuvre du programme, suivi des indicateurs de performance, animation du dialogue de gestion, pilotage des dispositifs de contrôle interne et de contrôle de gestion. De la même manière, avec cette nouvelle disposition, on parle de déconcentration de l’ordonnancement. En termes plus simples, le pouvoir d’ordonnancer les dépenses de l’Etat, jusque-là assuré exclusivement par le Ministre chargé des finances, sera transféré aux autres Ministres et aux Présidents d’institutions.
Ainsi, chaque Ministre sectoriel et Président d’institution va devenir l’ordonnateur principal des crédits de son département ou de sa structure. Même si le Ministre chargé des finances, en plus des crédits de son ministère, reste l’ordonnateur principal unique des recettes, des dépenses de personnel et des dépenses financées sur ressources extérieures ainsi que celles des charges communes et des charges financières de la dette publique. Il conserve par la même occasion, le pouvoir de régulation budgétaire par lequel il peut annuler des crédits ou subordonner leurs engagements aux disponibilités de trésorerie.
En effet, pour gérer autrement le budget de l’Etat, le nouveau cadre budgétaire a estimé que l’efficacité de la dépense devra venir également d’une plus grande liberté d’action du gestionnaire public. En vue de satisfaire aux objectifs fixés à l’action publique, il peut ainsi, en application des dispositions de la LOLF de 2020, en son article 15, alinéa 21, procéder en cours d’année au sein de son programme budgétaire aux réallocations qu’il juge nécessaires. La responsabilité et la liberté d’action du gestionnaire public constituent ainsi un pari du nouveau cadre budgétaire de l’Etat et un défi que tout gestionnaire public devra relever en œuvrant pour un renforcement des capacités de son ministère à fournir à ses usagers et citoyens les services publics de qualité et au meilleur coût, permettant ainsi de faire bouger dans un sens favorable les indicateurs de résultats fixés au titre des politiques publiques définies.
Moctar DIOUF
